Políticas para el reconocimiento de la posesión y propiedad
comunitaria de las tierras de las comunidades indígenas

Jorge Rodríguez*

 “No queremos que hablen de nosotros,
sino que hablen con nosotros”.
Don Abelardo Cayulef, Pueblo Mapuche.

      En primera instancia debe destacarse que el tema de la propiedad de la tierra ha sido tradicionalmente el núcleo neurálgico de la problemática indígena y se ha convertido en la principal demanda de los pueblos indígenas argentinos. El Art. 75 inciso 17 de la Constitución Nacional menciona dos situaciones distintas que deben tenerse en cuenta en la implementación de políticas con respecto a las tierras indígenas. Por un lado, se refiere al “reconocimiento de la posesión y propiedad comunitaria de la tierra que tradicionalmente ocupan”, el Estado asume una realidad fáctica a la que otorga derechos de envergadura constitucional. Por otro lado, trata sobre la “regulación del acceso a tierras aptas y suficientes para el desarrollo humano”, lo que implica obligación estatal de atender a las necesidades presentes y futuras de los pueblos indígenas respecto de la tierra.
      El INAI entiende, con respecto a la posesión indígena de la tierra que es sensiblemente distinta a la regulada en el Código Civil. La ocupación se manifiesta de manera diferente y no siempre es evidente por el modo cultural de producción que no incluye, como ocurre en las sociedades de tecnología compleja, la práctica de transformación masiva de la naturaleza. A pesar de la sutileza con que aparecen los signos de la posesión, los sitios de asentamiento periódico, las aguadas, los pozos, los territorios de caza, las zonas de recolección o de pesca, los casi imperceptibles cementerios, etc. están marcados de forma indeleble en la memoria histórica de los pueblos indígenas.
      Esa memoria histórica, indisociable de la geografía, es la principal señal de posesión tradicional, que ahora posee rango constitucional, y que el INAI debe respetar en sus políticas de tierras.
Tradicionalmente la territorialidad no estaba acompañada por ningún concepto de propiedad que implicara derechos exclusivos de posesión y uso de la tierra. En realidad muchos pueblos encuentran paradójica la idea de propiedad de la tierra. Como cierta vez explicó un anciano: “ ¿cómo podrían los hombres pretender ser los propietarios de la tierra si sus vidas son mucho más breves que la vida de la tierra? Más bien algunos pueblos indígenas invierten la relación y se ven a sí mismos como pertenecientes a la tierra más que a ésta perteneciéndoles a ellos.
De todo esto surge con evidencia renovada la necesidad de implementar una política de comprensión profunda de las formas culturales aborígenes porque ciertamente esa visión y pensamiento difieren profundamente de la estructura mental de nuestro ordenamiento jurídico de base romanista.
      Los pueblos indígenas tienen con ellas un vínculo histórico, religioso y espiritual que posee relevancia para su identidad cultural y étnica. Estas tierras -hábitat y territorio- constituyen regiones con las que estos pueblos están identificados históricamente y sin las cuales no pueden desarrollarse ni sobrevivir de acuerdo a sus patrones tradicionales.
      La intención del legislador de la reforma constitucional y que el INAI debe implementar, de referir al concepto de territorio, cuando habla de “las tierras que tradicionalmente ocupan” -y no a las parcelas mínimas en donde hoy puedan hallarse hacinados- se ve robustecida y respaldada por el carácter indisoluble que otorga a esos territorios al establecer la restricción del dominio mediante la “inenajenabilidad”, intransmisibilidad, inembargabilidad”. Esto es así por la unión indisoluble entre la identidad étnica de los pueblos indígenas y los territorios que ocupan tradicionalmente.
El INAI sostiene que la propiedad comunitaria es la figura que más se aproxima a la forma de relacionarse con la tierra que tienen estos pueblos y lo que justifica con mayor fuerza la utilización de la categoría institucional de comunidad para encuadrarlos jurídicamente en forma conjunta. Se trata de una institución novedosa, reconocida y aceptada por la legislación existente, pero sin que exista un criterio uniforme para su caracterización, ya que algunas leyes la asimilaban equivocadamente a formas asociativas aceptadas por el Código Civil. Esta confusión viene a ser salvada por la reforma constitucional que, a la vez otorga rango constitucional a esta forma de propiedad, establece que la misma debe ser definida respetando la identidad y atendiendo a la preexistencia étnica y cultural de los indígenas. De esto surge como desafío para el INAI, la necesidad de impulsar la adecuación de los textos legales a la nueva realidad jurídica.

INAI
      El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas será responsable a través del Area Tierras, de arbitrar todos los mecanismos disponibles para cumplir con el imperativo constitucional, de “...reconocer la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan, y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano, ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten.” (Artículo 75, inc. 17 de la Constitución Nacional).
      En cuanto a “reconocer la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que ocupan...”, el INAI se encuentra diseñando un programa de relevamiento y estudio de antecedentes dominiales de las tierras ocupadas por la totalidad de las comunidades indígenas del país. Este proyecto tiene como objetivo saldar una deuda histórica del Estado nacional que no cuenta hasta el momento con una información técnica proveniente del estudio de diversos registros y organismos competentes, que permita determinar con meridiana precisión la titularidad registral de los inmuebles ocupadas por las comunidades. No obstante, en la actualidad y en forma simultánea se continúa en el diseño, ejecución y financiamiento, junto con los gobiernos provinciales y las comunidades indígenas, de los  Programas de Regularización Dominial de las tierras que habitan. -Provincia de Río Negro, Chubut y Jujuy en donde recientemente se ha entregado el título comunitario de aproximadamente 300.000 has. de tierra a comunidades aborígenes del departamento de Susques.
      Otro tarea del INAI es determinar en articulación con el Programa Nacional de Tierras Fiscales -Programa Arraigo-, tierras disponibles para la adjudicación a comunidades indígenas, con el previo, libre e informado consentimiento.
      Asimismo, desarrolla una mediación activa en los conflictos que se suscitan entre las comunidades y los demás actores de la sociedad promoviendo mesas de diálogo, especialmente en aquellos casos en que obstaculizan el acceso y uso racional de los indígenas a los recursos naturales de las tierras que ocupan.
      El INAI ha creado el Programa Fortalecimiento Comunitario, (Resolución N° 235/04), mediante el cual se subsidia a la comunidad indígena que lo solicite, para afrontar los gastos que demanden la defensa o promoción de las acciones jurídicas que tengan como objetivo la regularización dominial de las tierras que ocupan ancestralmente.
      El pasado 6 de septiembre de 2004, se ha elevado al Congreso de la Nación un proyecto de ley, mediante el cual se declara la emergencia en materia de propiedad y posesión de tierras, tradicionalmente ocupadas por comunidades indígenas, y se suspende por el término de cuatro años el trámite de ejecución de las sentencias de desalojo dictadas en los procesos judiciales que tengan por objeto principal o accesorio la desocupación y/o desalojo de las comunidades. Todo ello con el objeto de abordar las soluciones apropiadas en cada caso.
      Se encuentra en ejecución el Foro Nacional de Pueblos Indígenas, que tiene como objetivo elaborar iniciativas políticas y jurídicas para efectivizar los avances legislativos de la última década en materia de Derechos Indígenas, además de establecer mecanismos operativos para su ejecución. La Comisión de Trabajo de Política Indígena, integrada por las principales organizaciones indígenas del país, asumió la responsabilidad del proceso y del seguimiento de los resultados, que abarca cuatro ejes: Territorio, Interculturalidad, Biodiversidad y Personalidad Jurídica. A posteriori de la constitución y aportes de los foros se llevará a cabo el Foro Nacional “Parlamento de los Pueblos Indígenas de Argentina 2004”.En el marco de los citados programas de regularización dominial se presta especial atención de que el dominio de las tierras no será enajenable, transmisible, ni susceptibles de gravámenes y embargos, de acuerdo a lo establecido por la Constitución Nacional.

DERECHOS
      El Programa de Participación de los Pueblos Indígenas (PPI- Foro Nacional. Conclusiones Finales 1997) concluyó que “Territorio, pueblo y derechos comunitarios son los principios y fundamentos básicos del pensamiento y sentimiento del pueblo indígena. Disminuir la fuerza de uno de ellos significa inmediatamente debilitar a los otros”. Y, a la vez, la ConstituciónNacionalnorma la necesidad de “... regular, además la entrega de otras tierras aptas y suficientes para el desarrollo humano.” Para esto, el INAI ejecuta y financia los procesos de expropiación, de las leyes que sancione el Congreso de la Nación. Y trata las solicitudes de compra de tierras de las comunidades que no posean tierras aptas y suficientes para el desarrollo humano y comunitario.
      Por otro lado, siguiendo las conclusiones del Programa de Participación de los Pueblos Indígenas. (PPI- Foro Nacional. Conclusiones Finales. 1997), que indican que  “Al no efectuarse la expropiación de tierras privadas en manos de particulares en donde viven comunidades indígenas se coloca a estos en grave peligro de desalojo o en la obligación de pago de pastajes, arriendos o en el caso de tierras en manos del estado, se somete a las comunidades indígenas a los regímenes y legislación de los parques nacionales, reservas ecológicas, áreas protegidas y otras, privándolas de los beneficios de la propiedad”, y el texto de la Constitución en cuanto a “Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten”, el INAI se propuso los siguientes objetivos. Promuever la participación indígena a través del apoyo técnico y financiero para el desarrollo de proyectos destinados a mejorar su calidad de vida. Articulación con los demás programas sociales del Estado, especialmente los implementados por el Ministerio de Desarrollo Social. Desarrollo de procesos de  mediación activa en los conflictos que se suscitan. En este sentido, el INAI, promoverá y financiará espacios de mediación, con participación indígena en encuentros sobre recursos naturales, biodiversidad y desarrollo sustentable.
      Para finalizar es importante escuchar las voces de las comunidades en el Foro Nacional de 1997, Programa de Participación de los Pueblos Indígenas –PPI-: “En caso de una alteración o amenaza de daño al ecosistema en los territorios indígenas, producida por la implementación de proyectos oficiales o privados se deberá establecer un resguardo preventivo o compensación por los daños, mediante la plena participación y el consentimiento libre e informado de las comunidades afectadas”.
“Exigimos que se nos reconozca y garantice la propiedad intelectual de nuestros recursos genéticos y de nuestro conocimiento sobre el uso de los recursos naturales que son de nuestro aprovechamiento”.

*Presidente del INAI.