El tema sigue siendo la coparticipación
Jorge Nalvanti
Hablar de Coparticipación Federal de Impuestos es, haciendo un poco de historia, recordar los continuos avasallamientos de la Nación hacia las provincias y por ende de éstas a los municipios. Para un mejor entendimiento de lo que son las relaciones entre Nación y Provincia, y sin irnos tan lejos en el tiempo, recordemos que la Ley Convenio 20.221 del año 1973, designaba en la distribución primaria un 48,5% a la Pación; un 48,5% a las provincias y un 3% al Fondo de Desarrollo Regional, a invertir sobre bases de acuerdo entre las provincias y el ministerio del Interior. En 1973, la Ley 20.221 trató de transformar a la coparticipación en un mecanismo de coordinación tributaria con efectos redistributivos, para lo cual adoptó el sistema de distribución secundaria en base a parámetros que tenÃan en cuenta la situación de las provincias menos desarrolladas.
Sin embargo, esta ley consolidó el avance del gobierno federal sobre las contribuciones directas, con lo cual pareció agudizarse la mutación desde el sistema de separación y concurrencia de fuentes hacia el de coparticipación con tendencia al de asignaciones sin condiciones y aquà es donde nacen los famosos impuestos con afectación especÃfica sin distribución a las provincias.
Después de un negro periodo en que la Nación en manos de la dictadura militar se apropia de ingentes sumas que les corresponden a las provincias (8.16% x año) en el año 1988 se dicta la Ley 23.548 de Coparticipación, la cual es puesta en vigencia en ese año y determino con claridad cuales eran los impuestos coparticipables incluso sus excepciones, en el art. 2º.- dice âLa masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las siguientes excepciones:
a) Derechos de importación y exportación previstos en el artÃculo 4º de la Constitución Nacional;
b) Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regÃmenes especiales de coparticipación;
c) Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación especÃfica a propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de la promulgación de esta Ley, con su actual estructura, plazo de vigencia y destino. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta Ley;
d) Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la Nación y las provincias. Dicha afectación deberá decidirse por Ley del Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y tendrá duración limitada. Cumplido el objeto de creación de los impuestos, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta ley. Asimismo considérase integrante de la masa distribuible, el producido de los impuestos, existentes o a crearse, que graven la transferencia o el consumo de combustibles, incluso el establecido por la Ley 17.597, en la medida en que su recaudación exceda lo acreditado al Fondo de Combustibles creado por dicha ley. En el art. 3º se aclara la partición entre la Nación y las provincias. âEl monto total recaudado por los gravámenes a que se refiere la presente ley se distribuirá de la siguiente forma:
a) El cuarenta y dos con treinta y cuatro centésimos por ciento (42,34%) en forma automática a la Nación;
b) El cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%) en forma automática al conjunto de provincias adheridas:
c) El dos por ciento (2%) en forma automática para el recupero del nivel relativo de las siguientes provincias:
Buenos Aires 1,5701% Chubut 0,1433%
Neuquén 0,1433% Santa Cruz 0,1433%
d) El uno por ciento (1%) para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provinciasâ.
Esta Ley de Coparticipación que traÃa un poco de justicia a las provincias después de la exacción a que fueron sometidas por el Régimen Militar, duró poco. En efecto a partir del año 91 repuntan las transferencias en concepto de coparticipación federal, una de las causas de este aumento fue la Ley de Convertibilidad que mejoró notoriamente las cuentas fiscales, como asà también la puesta en vigencia del Mercosur que elevó en forma importante la producción de manufacturas, aumentando en forma importante el PBI.
Pero como decÃamos, esto duró poco ya que a partir de los Pactos Fiscal I, II y el aporte de las provincias para mantener el Sistema de Previsión Social la Nación paso a quedarse con aproximadamente entre un 62 a 65% contra un 32-35% para las provincias, de todos modos el aumento de ingresos por impuestos fue tan importante que las provincias accedieron a esa quita sin mayores quejas.
Este avance de la Nación es un grave retroceso para las provincias, el federalismo sin recursos financieros es sólo declamativo y afecto especialmente a las provincias denominadas chicas (Jujuy es una de ellas), ya que los recursos financieros de éstas se generan en la coparticipación federal de impuestos.
Los graves desequilibrios financieros de algunas de ellas se originaron en estos avances nacionales, sólo es necesario dar un ejemplo: La Deuda Pública de las Provincias es de aproximadamente 30 mil millones de dólares y lo que la Nación retrajo de lo que habÃa dispuesto la Ley 23.548 es de 45 mil millones de dólares. Este es el aporte de las provincias al financiamiento del déficit del Sistema Público Nacional de Previsión.
Por otro lado, si a esto le sumamos algunos desfinan-ciamientos crónicos, asà como algunos gastos producto de nuevas polÃticas, la perspectiva de que la Nación disminuya su participación en los recursos de coparticipación, en la dimensión necesaria para restablecer los porcentajes que fija la Ley 23548, se ve condicionada por diversos factores, a saber:
a) La apertura de los mercados y la integración al Mercosur, que restringe los impuestos al comercio exterior, recursos estos especÃficamente asignados a la Nación por la Constitución Nacional.
b) Los servicios de la deuda externa.
c) El desfinanciamiento del Sistema Público Nacional de Previsión.
Además de todo esto, exitsen algunos otros factores que serÃan largos de enumerar, pero para muestra diremos que cuando se implementó la Convertibilidad en 1991, en lugar de limitarse los gastos al nivel efectivo de los recursos, se recurrió a lo producido por las privatizaciones para financiar el déficit nacional. Cuando estos recursos cesaron, se recurrió a los recursos de coparticipación de las provincias, produciendo un crack en las economÃas de las provincias ya que mientras cedÃan recursos, no pudieron disminuir sus gastos burocráticos en forma proporcional, ya que no se produjo la reforma necesaria en los gastos de los estados.
A partir del Gobierno de los Kirchner, la situación se agravó ya que en su artÃculo 7 la Ley pone como piso para la redistribución un 34 %, pero está comprobado que las provincias en su conjunto reciben no más del 27%. Lo que hace inexplicable que los gobernadores no reclamen a la Nación este apropiamiento de sus recursos. Estas realidades hacen que el estudio de una nueva Ley de Coparticipación, sea realmente algo difÃcil de resolver ya que hay por lo menos tres cuestiones que habrÃa que solucionar: la primera es como se sostiene el financiamiento del gasto previsional; cómo se atiende los servicios de la deuda externa y tercero cómo se limitan los poderes del Congreso o de los gobernadores para impedirles sucesivas negociaciones donde la Nación vuelva a retacear lo que les corresponde a las provincias y de esta manera no desvirtuar el consenso al que se llegue.
La cuestión previsional constituye la causa del gran desfinanciamiento de las provincias. Si consideramos, como dijimos más arriba, que la deuda pública de las provincias no supera los 30 mil millones de dólares y las provincias renunciaron a recursos coparticipables por en monto de 45 mil millones a partir de 1992, vemos que esta renuncia a sus derechos coparticipables a sido nefasto para las provincias.
Pero lo grave es que el desfinanciamiento del sistema previsional se debe a varias causas como ser: el traspaso de aportantes del sistema de reparto al de capitalización; el no haber sido contemplado un financiamiento sustituto; la rebaja de la alicuotas de las contribuciones patronales y la transferencia de algunas cajas previsionales a la Nación. desgraciadamente lejos de ir solucionándose en el tiempo este desfinanciamiento, el déficit tiende a gravarse en los próximos años.
Aparte del problema previsional, nuestro paÃs tendrá que rever el sistema impositivo vigente ya que prevalecen los impuestos al consumo y al trabajo por sobre los impuestos a la riqueza, el capital y las ganancias, este desequilibrio viene consolidándose desde hace más de 50 años. La crisis fiscal del estado en este periodo fue financiada o por el impuesto inflacionario, o por impuestos indirectos aportados por los trabajadores y los consumidores con ingresos fijos. Es por ello que nuestro sistema impositivo, es uno de los más regresivos del mundo. De cada tres pesos que ingresan al estado, dos lo aportan las capas inferiores de la sociedad. En los paÃses desarrollados la proporción es inversa.
La consecuencia fue que el estado perdió poder para arbitrar conflictos sociales, ya que fue rehén de los sectores que privilegiaron la acumulación económica de los más poderosos, en lugar de un desarrollo general armónico, producto de la cohesión social. Mientras los sectores más carenciados ven disminuir sus ingresos, ya sea por el aumento o la generalización del IVA, o la inflación o por cualquier otro artilugio, los privilegiados por este sistema, son estimulados para realizar inversiones no productivas, consumos suntuarios, etc., ya que se sostiene que si los ricos pagan menos impuestos, ese dinero se convertirá en ahorro que luego será invertido en producción y empleo, en realidad este ahorro lo que provoca es fuga de capitales hacia lugares más seguros y que para nada implementan este tipo de polÃticas fiscales.
La teorÃa que sostienen los ideólogos del subdesarrollo es que imponer tributos a los capitalistas hace que estos desistan de invertir en las actividades productivas, lo que no dicen es que las economÃas avanzadas de Europa, Canadá, Japón, etc. destinan al gasto público casi el 40 % del ingreso nacional, promoviendo de esta manera polÃticas activas de inversión, promoción a la industria y al crédito.
Ante esto es importante que en las provincias, se discuta las nuevas caracterÃsticas que tendrÃa que tener una nueva Ley de Coparticipación. Pero también modificar la polÃtica tributaria, asà como encontrar una solución definitiva al sistema previsional. No obstante estas apreciaciones habrÃa que hacer hincapié en lo siguiente:
a) Volver a los porcentajes de distribución primaria previstos en la Ley 23.548, pero esta diferencia integrarla al recupero del nivel relativo y redistribuirlo en las regiones y no a tres provincias.
b) Unificar la masa coparticipable en una sola y no como está actualmente con leyes especificas.
c) Estudiar una fórmula polinómica que prevea premios y castigos a las buenas administraciones provinciales.
d) Evitar toda discrecionalidad en el uso de los fondos (ATN, fondos de crisis, etc.; estos fondos siempre están cuestionados en su reparto).
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